Когато на обсъждане се
поставят проблемите на съдебната власт и се открива за пореден път въпросът за
необходимите реформи в законодателната или конституционната уредба на
правораздаването, един от съществените
елементи на съдоустройствената проблематика, който незаслужено остава встрани
от вниманието на ангажираните държавни институции, на гражданското общество и
медиите, е този за установените
разрешения на административно ръководство, за предвидените форми и средства на
кариерно развитие на магистратите.
I.
Административно
ръководство
1. Интерес представлява въпросът, доколко установените разрешения на
административно ръководство в рамките на съдебната власт способстват за
нормалното й функциониране и за пълноценното
упражняване на възложените й функции, при предвидените в Конституцията и
уредбата на съдебната власт условия. В рамките на действащата уредба и
практиката по нейното приложение, административното ръководство има съществена
роля по отношение упражняване на задълженията на магистратите, също както и що
се отнася до тяхното кариерно развитие. В приложимата понастоящем рамка,
административното ръководство има не само ангажимента да обезпечава общото
административно-техническо функциониране на различните структури на съдебната
система, но в действителност разкрива
елементи на същинска йерахична подчиненост на магистратите в едно или друго
звено на системата спрямо съотвените административни ръководители. Дали обаче
подобно положение съответства на зададената от Конституцията рамка на съдебната
власт?
2. Основен елемент на конституционната уредба на
съдебната власт, както и основно изискване за съществуването на демокрация и
правова държава, е независимостта на
правораздаването. Независимост на органите на съдебната власт от другите
власти, от политическите процеси, от едни или други частни интереси, но също
така и независимост, гарантирана на
всеки отделени магистрат, да упражнява единствено и само въз основа на закона,
своята съвест и професионална етика, задълженията си по осъществяване на
правосъдната функция на държавата. Именно тази гарантирана от Конституцията
независимост се явява основа на статута на магистрата.
3. Съвместими ли са съществуващите нормативни разрешения и практиката на административно
ръководство с така очертания основен елемент на конституционна уредба? В
своята начална редакция и с оглед на заложената в глава „Съдебна власт“
философия, Конституцията не предвижа модел
на административно ръководство на магистратите, при който може да
съществува определена йерахична подчиненост в конкретните хипотези на
упражняване на възложените им в рамките на правосъдието задължения. Следва също
да се подчертае, че основените елементи на
статута на магистратите са уредени пряко в Конституцията, поради което не може да се приеме, че същностни нови
елементи в този статут могат да се допълват със закон, освен, ако самата
конституционна рамка не предписва това. Чл. 129 КРБ, който урежда статута на
съдиите, прокурорите и следователите, не съдържа препращане към закон.
4. В този контекст сериозно следва да се помисли
върху въпроса, дали една от посоките на
реформи в съдебната власт не трябва да бъде свързана с възприемането на нови решения относно административното ръководоство
над структурите на съдебната система. Въпросът за административното ръководство
следва да бъде преуреден така, че да се
гарантира предвидената от Конституцията независимост на магистратите в
упражняването на техните конституционни задължения. Ролята на
административното ръководство би следвало да се ограничи до
административно-техническото обезпечаване на дейността на съответната структура
на съдебната система, до официалните й отношения с други институционални субекти
в страната и чужбина. Административното ръководство следва да бъде уредено
така, че да отговоря за обезпечаването и
подпомагането на магистратите в
изпълението на техните задължения, без възможност за влияние върху конкретните
случаи на изпълнение на правосъдната функция. В частност, следва сериозно
да се обсъди, дали гарантирането на независимостта на правосъдието не
предполага да се заличат всякакви
правомощия на административните ръководители да участват в дисциплинарното санкциониране на магистратите, да влияят
върху работата на магистратите чрез възнаграждения, форми на допълнително
материално стимулиране или чрез механизмите на атестиране, повишаване или
командироване. Административното ръководство на отделните структури на
съдебната власт не трябва да бъде
обвързано по никакъв начин с конкретната работата на магистрата по
осъществяването на правосъдни функции. Следва да се гарантира, че административният
ръководител (и неговите заместници) нямат
право да влизат в съдебни заседания. Те не следва да осъществяват каквито и да е правораздаватени функции, в
това число да подписват разрешения за СРС, тъй като това не е административна
дейност, а правораздавателна дейност и следва да се подчинява на принципа на разпределение
чрез случаен избор.
II.
Кариерно
развитие, атестиране, дисциплинарни производства
1. По смисъла на
конституционната уредба, отговорността
по кадровото осигуряване и кариерното развитие в рамките на правораздавателната
система принадлежи на ВСС. Според чл. 130 КРБ ВСС е натоварен с две основни
функции: 1) осигуряване на кариерно развитие на магистратите и кадрово
обезпечаване на съдебната власт; 2) реализиране на дисциплинарната отговорност
на магистратите. Тези две основни функции на ВСС са взаимнообусловени и
свързани. Те имат за цел да гарантират осъществяване на правосъдната функция на
държавата, при спазване на основния принцип на незавсимост.
2. Макар въпросът, дали сред инструментите на кадровата
политика, която ВСС следва да осъществява, Конституцията поставя институтът на „атестирането”, да няма ясен
отговор, в действащата уредба той без съмнение има съществено значение. Като се
има предвид разпоредбата на чл. 129, ал. 3 КРБ, е възможно да се поддържа
тезата, че атестиране следва да се
провежда с оглед придобиване на статут на несменяемост. Атестирането след придобиване на несменяемост не
фигурира никъде в конституционната рамка на правосъдието, поради което не е
лишено от издържаност допускането, че налагането на атестирането като способ за
кадрова политика и кариерно израстване в съдебната система влиза в разрез с
конституционно установения статут на магистратите.
3. Що се отнася до практиката по атестиране на магистратите,
като се има предвид сега действащата уредба и нейното приложение, трябва да
бъде поставен акцент на няколко основни слабости:
-
в критериите и показателите за атестиране
на магистрати, така както са регламентирани в Методиката за атестиране, приета
от Висшия съдебен съвет, не съществува
реална възможност за обоснована, обективна и вярна преценка на сложността на
разглежданите от магистрата дела, както предвид материята, за която се
отнася правния спор, така и предвид фактическа и правна сложност по конкретното
дело. Сега приложимите критерии на атестиране не позволяват реалното отчитане на различните елементи, обуславящи
тежестта на едно дело: броя на страните, вида и естеството на направените
възражения, искания и доводи от страните, обемът на доказателствения материал,
направените възражения по доказателствената сила на доказателствата и т.н. Макар в
методиката формално да е предвидено, че се вземат предвид различни
обстоятелства относно сложността на делата, по същество липсва конкретен
измерител, по който тези обстоятелства да бъдат отчетени при формиране на
оценката, казано по друг начин – не е ясно как определено обстоятелство следва да
се отрази при оценката относно сложността на делата;
-
не се прилагат адекватни измерители и
относно отчитане натовареността на
отделните магистрати. В методиката е посочено, че се взима предвид индивидуалната натовареност
на магистрата и се сравнява със средната натовареност на магистратите в
съответния орган на съдебната власт, както и със средната натовареност на
магистратите в съответната система и ниво (съдии, прокурори, следователи). Въз
основа на това, може да се определи по-ниска или по-висока оценка. В
действителност обаче не е налице критерий по същество – натовареността се
оценява единствено на основа количествени показатели (брой дела). Не е налице и
критерий, как конкретно натоварване да се отрази върху оценката в атестацията;
-
предвидените методи на оценяване и начините на получаване на информация за
атестирания магистрат, по принцип биха могли да дадат необходимите данни за
обективна оценка. За пълноценното протичане на атестирането обаче не се предоставя необходимото време за
членовете на помощната атестационна комисия, и в частност за докладчика. Става
въпрос за проверка на работата на атестирания магистрат за период от 3 или 5
години, което предполага сериозни усилия и време от страна на помощната
атестационна комисия, с каквото членовете й не разполагат. Поради това на
практика значителна част от атестациите се правят формално, без да се
осъществят необходимите проверки и анализ, без задълбочено изследване на
качеството на работата на атестирания магистрат. Често атестациите се основават
само на статистическите данни и на общи изводи, които са бланкетни и на
практика не почиват на проверка и анализ на работата на атестирания магистрат;
-
така очертаните слабости на атестирането,
имат за последица това, че бързината на
правораздаването се превръща в най-значимия критерий при оценяването.
Оттук, съответно магистратите се стремят да бързат при изготвянето на съдебните
актовете, което от своя страна оказва негативно влияние върху качеството на правораздаването;
-
друга слабост на реда на атестиране е
свързана с преценката за моралните
качества на атестирания магистрат. Тя се извършва от комисия, членовете на
която често не познават атестирания, нито работата му. От друга страна, ако
етичната оценка се изготвя от комисия в същия орган на съдебна власт, в който
работи атестираният, рискът от висока доза субективизъм е съвсем реален. С
оглед на това, удачно е да се обмисли изготвянето на етична оценка въз основа
на данни, събрани от целия колектив на съответния орган, от горестоящия орган
на съдебна власт, от представители на адвокатската колегия, юрисконсулти и т.н.;
-
в методиката са предвидени източници на информация, които няма как да
бъдат съобразени при изготвяне на оценката, тъй като не се вместват в нито
един от критериите на оценяване. Например - допълнителни обучения и
квалификации, участие като лектор, участие в помощни атестационни и етични
комисии, участие в мероприятия, повишаващи авторитета на съдебната власт и др.
4. Постоянната „проверка”
на магистратите чрез атестиране за техните професионални и нравствени качества
след придобиване на статут на несменяемост, не може да не бъде поставена под
въпрос и с оглед на още няколко аргумента.
Предвид на практиката по негвото провеждане (липсата на обективни, ясни
и точни критерии, ограниченото време за провеждането му, изкривяването на
резултата с оглед тежестта на формални показатели, които не отчитат правната и
фактическа сложност на делата, особеностите на натовареността в различните
съдебни райони и др.), не е изолирано мнението, че вместо способ за обективна оценка на работата и качествата на
магистратите, атестирането се превръща в елемент на неяснота и несигурност в
кариерното развитие на магистратите. Като се имат предвид и някои други
слабости в кадровата политика и реда на упражняване на правомощията на ВСС, не
е лишено от основание опасението, че атестирането би могло да се превърне в
някои случаи в лост на въздействие и зависимост на магистрати от отделни
членове на ВСС или от административни ръководители, което отваря широки врати
на всякакъв вид порочно влиение на законното, справедливо и обективно
правораздаване.
5. Внимание заслужават и някои недостатъци на регламентация относно провеждането на конкурсите за магистратиски
длъжности, особено на най-значимата за кадровата политика и кариерното
израстване форма - конкурсът за повишаване в длъжност и преместване:
-
въпреки подробната регламентация на
конкурсите за магистратски длъжности в ЗСВ, на практика липсва достатъчна яснота относно работата на конкурсните комисии, в
частност относно критериите за оценяване;
-
за конкурсите не се изготвят въпросници, като често изобщо не е ограничен обхвата на правната материя, по която участниците в конкурсите ще бъдат изпитвани.;
-
при конкурса за повишаване в длъжност и
преместване (така наречения „вътрешен конкурс”), класирането на участниците се
провежда въз основа на резултатите от събеседването. Същевременно в закона предметът на събеседването е предписан
повече от неопределно („по практически въпроси, свързани с прилагането на
законите”), което отваря поле за безкраен субективизъм при провеждане на
конкурса и оценяването. Този проблем не може да се неглижира, защото без той да
бъде преодолян, няма гаранции за обективност на провежданите конкруси;
-
при вътрешния конкурс, липсват указания в какво се изразява взимането предвид на
оценката от атестирането при класирането на участниците (като средно
аритметично изчисление е невъзможно, поради това че оценяването от изпитната
комисия и в атестацията е по различни системи). Липсва указание и относно това,
дали изпитната комисия може изобщо да не отчете резултата от атестацията, като
например не намали общата оценка от
събеседването при положение, че оценката от атестацията е по-ниска;
-
при конкурса за повишаване в длъжност и преместване, няма регламентация и относно начина на
класиране при равни резултатите от събеседването (за разлика от уредбата
при конкурсите за младши съдии и младши прокурори и за първоначално
назначаване). В резултат, ВСС е приел правила, които влизат в разрез с правилата
за класиране, установени за другите два конкурса, пренебрегвайки открито
налагащото се решение – а именно, прилагане на аналогия на закона;
-
няма ясен нормативен отговор на въпроса, възможно ли е осъществяването на контрол
(по административен или съдебен ред) върху оценяването от конкурсната комисия. Наложена
е практика, според която оценяването от комисията не може да бъде проверявано,
включително и от съда. Това съответно дава голяма
възможност за субективно отношение както и при провеждане на самото
събеседване (по съдържанието на въпросите), така и по оценяването;
-
не е регламентиран въпросът, дали ВСС е обвързан с класирането, направено от конкурсната комисията.
От обсъжданията на заседанията на ВСС е видно, че становищата на членовете на
Съвета по този въпрос са различни. В резултат на това няма еднаква практика на
този орган;
-
липсва уредба и какво следва да се случи, ако съдът отмени конкретно решение на ВСС за
назначаване – не е ясно, дали следва да се проведе ново гласуване по вече
направеното класиране, или следва да се проведе ново оценяване, или следва да
се проведе нов конкурс.
6. Особен акцент трябва да се постави на института на командироването. КРБ не
предвижда командироване в органите на съдебната власт. Определяща роля в
прилагането на командированието играе административният ръководител (впрочем
това е крещящ пример за създавнаето на условия за йерархично подчинение на
магистрати на административното ръководство). При липсата на разписани правила,
как се избира и кой да се командирова в същия или по-висок по степен орган на
съдебната власт, това се прави де юре и де факто по безконтролно усмотрение на администартивното ръководство. Не
може да не се сподели притеснението, че редът на командироване представлява
опасност за извращаване на конкурсното начало и кариерното развитие. Не е
необходимо много въобръжение, за да си представим, че този механизъм може умело
да се използва за натиск и влияние, а
понякога и за скрита „санкция“ за „непослушните“ магистрати, чрез внезапно и
немотивирано „откомандироване”. С оглед на това, категорично се налага
изводът, че или следва да бъдат предвидени ясни, точни и обективни критерии за
временно запълване на магистратски длъжност, които не позволяват произволни
решения, или институтът на командироването трябва да бъде премахнат.
7. С оглед изясняване на
проблемите на кадровото развитие в съдебната система, без съмнение интерес
представлява и практиката по прилагане
на дисциплинарни санкции от ВСС. Без да се навлиза в дълбочина в тази тема,
притеснение буди явната липса на ясно
утвърдени стандарти, които кадровият орган на съдебната власт
последователно да прилага в дисциплинарните производства. Подлежи на критика практиката да се налагат дисциплинарни
наказания, без призоваване и изслушване на засегнатите магистрати пред
решаващия орган. Спорно е и това, доколо се вписва в основните изисквния за
справедливо налагане на санкции и това, този, който провежда установяването на елементите, които предполагат
дисциплинарна отговорност и който поддържа „обвинителна теза“, да участва и в
решаването на санкцията. Може да бъде поставен също въпросът, дали допълването на предвидените в КРБ
дисциплинарни наказания с други санкционни мерки, не е противоконституционно?
В КРБ са
посочени две наказания: понижаване и
освобождаване от длъжност. Не е предвидено намаляване на възнаграждението,
порицание, забележка, обръщане на внимание - чл. 130, ал. 6 КРБ.
8. Кариерното развитие и
кадровото обезпечаване следва да се осъществяват чрез провеждане на обективни и прозрачни конкурси, законосъобразна,
последователна и предвидима дисциплинарна практика, в основата на които
стои въвеждането ясни и точни нормативнозакрепени критерии за провеждане на
конкурсите и за налагане на дисциплинарни санкции. Както решенията по
кариерното развитие, така и дисциплинараната отговорност следва да бъдат
предшествани от изчерпателен анализ на
натовареността на отделните звена на съдебната власт, на отделните
инстанции сред тях, в това число на отделните съдебни райони. Следва да бъдат въведени диференцирани критерии,
отчитащи както натовареността и спецификата на работа на отделните видове
юрисдикции, прокуратурата и следствието, така и видовете съдебни формации, в
които се разглеждат делата пред един или друг вид юрисдикция. Налгането на дисциплинарни наказания не
може да почива на формални показатели. То предполага изследване на
натовареността на всеки отделен магистрат или съдебен състав по повод конкретно
образувано дисциплинарно производство, както и правната и фактическа сложност
на делата, които съответния магистрат е гледал.
***
В
заключение, за мен се налага изводът, че очертаните
слабости на модела на административно ръководство, кариерно израстване, атестиране,
налагане на дисциплинарни наказания, крият значима опаност за създаване на
противоконституционни механизми за влияние върху магистратите, за скрито
управление и търговия с правосъдие, както от страна на среди вътре в съдебната
власт, така и извън нея. С оглед на това, когато се поставя въпросът за
поредния пакет промени в уредбата на правораздаването, професионалните среди,
общественото мнение, гражданското общество и законодателят, следва да насочат
вниманието си не само към едни или други общи изменения в ЗСВ, но и към
очертаните недостатъци на вътрешното устройство и функциониране на системата, които
изискват адекватни решения и без преодоляването на които, едва ли може да се
очаква успешен резултат в реформата на правосъдието.
